Год триумфа местной элиты. Что дальше?
2020 год был годом триумфа местной элиты. Естественное развитие общества нуждалось в диверсификации рисков параллельно с ростом вызовов, состоявших в изменении природы управления — передаче права принимать решения от государства к низшим по иерархии уровням управления. Этот процесс немного упрощенно называется децентрализацией власти, а точнее — реформой территориальной организации публичной власти. Но он накладывался на финализацию более раннего — первичного накопления капитала. Интересы бизнес и административной элиты совпали с государственными интересами, и реформа местного самоуправления получила в 2020 году довольно неожиданное ускорение. Источник – ZN.UA.
Неожиданное, поскольку ряд зарубежных экспертов отмечали, что реформа административного устройства как составляющая децентрализации проходит без надлежащего кадрового и институционного сопровождения. То есть фронт двигался так быстро, что обозы не успевали. Мол, в других странах этап добровольного объединения продолжался по меньшей мере 10 лет, а Украина хочет завершить это за пять. Не вписывается в имидж страны, которую можно постоянно поучать и которая не способна удивить. Наверное, позавидовали.
Но в 2020 году звезды были благосклонны и к реформе админтеррустройства. Прежде всего новая власть увидела в ней бесспорный успех, ведь основные коммуникационные и политические риски взяла на себя предыдущая, внедряя добровольный этап методом ошибок, которые все же случались, несмотря на достаточно тщательно обработанный план внедрения реформы.
Молодое поколение политиков, принявшее эстафету от зубров, взлелеянных в эпоху Кучмы, в первые месяцы деятельности парламента еще не имело достаточно страха перед новыми вызовами, но имело достаточно ума, чтобы не тормозить начатое правительствами Яценюка—Гройсмана. Опять же, приближение очередных местных выборов требовало принять решение — продолжать обычный и (как свидетельствует украинская практика) вечный процесс добровольного объединения территориальных громад или пойти на административное формирование новой карты.
Анализ групп сопротивления реформе свидетельствовал, что они политически маргинальны и дезориентированы. Что и прогнозировалось. Ведь во время запуска процесса в 2015 году решение о добровольном объединении принимали смелые, взявшие на себя как трудности регуляторной неопределенности, так и финансовые и политические дивиденды. Уже в 2016-м к реформе приобщились разумные, увидевшие, что государство не обмануло первопроходцев, щедро одарив их деньгами инфраструктурной субвенции. В 2017-м к реформе присоединились мудрые, сообразившие, что бездеятельное созерцание лишит их возможности вписаться в русло финансовой, медийной и политической поддержки государства.
А вот начиная с 2018 года, когда успех реформирования админтеррустройства уже не вызывал сомнений, дальнейший процесс объединения громад возглавили хитрые политики и местные бизнесмены. Поэтому на начало 2020-го в стране было создано более тысячи территориальных громад, объединивших в целом около трех с половиной тысяч из начальных свыше 11 тысяч громад. То есть всего лишь треть. Руководители которых оказались все же слишком ленивыми, чтобы протестовать против административного объединения правительством.
Сам процесс согласования конфигураций громад показал, что в Украине окончательно сформировался неофеодализм. Чиновники из ОГА предлагали решения, недвусмысленно свидетельствовавшие об интересах местных групп влияния, не заботясь о том, что такие предложения прямо противоречили и нормативным документам, и интересам государства, и иногда здравому смыслу. Очевидно, усвоили правило конвертации власти в деньги и наоборот. Практически в каждой области нашли свое отражение интересы как князей области — в громадах, огромных по площади, так и баронов — в слишком раздробленных громадах.
Формирование новых районов проходило не менее бурно. С той разницей, что в отношении громад правительство утвердило по крайней мере методологию их формирования, а вот по субрегиональному уровню единого видения не выработало. Поэтому правительство и профильный комитет парламента иногда принимали решения, исходя из политической целесообразности или даже геополитических соображений, как, например, в случае с созданием Береговского и Болградского районов. Иногда новые районы нарезались в запас, поскольку большинство депутатов не представляли их миссии.
В то же время окончательная карта нового административно-территориального устройства выглядит неплохо, если учесть временные ограничения для ее формирования. Почти полторы тысячи громад, лишь на сотню больше смоделированных еще в 2009 году. С районами немного хуже — вместо сотни теоретически обоснованных их утвердили 136. Но такой результат не следует считать провальным, — дальнейшее внедрение реформы территориальной организации исполнительной власти выявит искусственность трех десятков из них. Надо лишь законодательно закрепить порядок внесения изменений в сформированное административно-территориальное устройство, исходя из критериев как состоятельности органов местного самоуправления, созданных на базовом уровне, так и эффективности деятельности территориальных органов исполнительной власти на субрегиональном уровне.
Примечательно, что уровень района будет оцениваться только с позиции потребностей государственного управления, а не местного самоуправления. Его банально слили. Чем очень обидели депутатов районных рад и их спонсоров, которые увидели нулевые полномочия и такие же финансовые ресурсы, когда зашли в новосформированные рады. И нельзя сказать, что это было неожиданностью: изменения в Бюджетный кодекс, лишавшие районные бюджеты большинства доходов, были проголосованы еще в июле, то есть до начала предвыборной кампании. Но факт остается фактом, — районная элита в уже новых районах требует от парламента денег и полномочий. Дескать, создали — дайте править. Иначе зачем было объявлять выборы в априори недееспособные рады?
Откровенно говоря, власть до последнего колебалась между логическим и политическим решениями. Победило второе. Отношения с Конституционным судом уже тогда были напряженные, и его решение по неформированию районных рад могло быть неоднозначным, даже несмотря на очевидную ненужность таких органов без властных полномочий. Миссия райрад сейчас состоит в передаче громадам имущества согласно закону. И… самороспуска. От безденежья и отсутствия надежды. Но об этом официально никто не скажет, — интрига будет сохраняться до середины 2021 года, когда станет очевидно: громады денег не отдадут, а государственный бюджет к тому времени будет находиться в таком плачевном состоянии, что просить денег на содержание районных рад будет уже неприлично.
Кстати, о бюджете. До последнего момента было неизвестно, отдаст ли государство бюджетам громад акциз на горюче-смазочные материалы. Ресурс достаточно сомнительный, поскольку под него не определены расходные полномочия, ведь межсельские дороги еще не переданы в громады. Да и объем не такой уж и большой — около 8 млрд грн. Но эта война была показательной: кто должен распоряжаться этим ресурсом — местные бизнес-круги или олигархи, оседлавшие средства государственного бюджета на строительство дорог. Поскольку требования к балансу местных бюджетов серьезно сдерживают аппетиты местных депутатов, передача им дополнительных средств выглядит более привлекательно, чем сжигание их в государственном, поскольку государственные финансы из-за неслыханного дефицита спасти от банкротства в 2021 году может только чудо или МВФ.
Подтверждением укрепления неофеодализма стали и результаты местных выборов. Местные политические проекты полностью разгромили общенациональные, несмотря на попытки последних установить вертикаль управления. Предсказуемым был и результат выборов в территориальные громады крупных городов. С финансовым ресурсом, позволяющим около 30% средств направлять в бюджет развития, даже несмотря на клептократические склонности некоторых руководителей громад, им сложно было не победить. Ведь формула выравнивания фискальной состоятельности местных бюджетов поощряет именно богатые громады, разрыв между которыми и бедными сельскими громадами — больше чем в четыре раза. Видимые улучшения инфраструктуры городов олицетворялись в их руководителях, иногда в гиперболизированном виде, близком к формированию культа личности, неожиданно проявившемся даже в богатом интеллектом Харькове.
Наконец, главы громад спешат закрепить автократическую модель управления в громадах. По крайней мере не допустить ее ослабления в Конституции, где признан единственный способ формирования исполнительных органов рад. Прямыми выборами руководителя исполнительных органов, который председательствует на заседании органа, членом которого не является, — рады громады. И закрепить возможно дольший срок его управления, достаточный для уничтожения потенциальных конкурентов.
Региональная же элита желает законсервировать феодализм сохранением перечня областей в Основном законе. В проекте от Порошенко такой перечень изымался из Конституции как предохранение от легитимации «народных республик». В проекте от Зеленского этот перечень остается как гарантия устойчивости удельных княжеств. Районный уровень самоуправления даже гипотетически не воспринимается: дополнительные конкуренты не нужны ни региональной элите, ни хозяевам громад. И по возможности меньше контроля над законностью деятельности органов местного самоуправления со стороны государства. Хотя обсуждение Конституции в целом выглядело как инклюзивный процесс, но из него были исключены представители органов территориальных громад — секретари, депутаты громад. Очевидно, что доминировало видение именно авторитарной модели организации местного самоуправления.
Наконец, если посмотреть на развитие украинского общества отстраненно, то в условиях, когда капитализм олицетворен лишь в первом поколении, авторитаризм — все же лучше тоталитаризма времен Сталина—Брежнева—Януковича. Авторитаризм же на местном уровне — лучше федерализма на региональном. И в целом полторы тысячи вождей громад — все же лучше, чем один на центральном уровне или 25 — на региональном. И это однозначно лучше, чем охлократия, которую предлагают через инструменты референдумов как внешние, так и внутренние «доброжелатели». Можно ожидать, что через самоуправление, даже по форме авторитарное, быстрее укоренятся демократические принципы управления. Возможно, ростки этого увидим уже в 2021-м.
Но только при условии активной политики центральной власти, призванной на уровне законов выстраивать систему балансов в государственном управлении. Поэтому речь идет о целом ряде будущих реформаторских мероприятий, которые, с одной стороны, дали бы толчок местной демократии, а с другой — создали единый и сильный государственный каркас, способный удерживать страну. Как в единых смыслах, так и в незыблемых границах.
